Réforme des inspections générales de l’Etat :

des garanties d’indépendance en trompe-l’œil, masque d’une fonctionnalisation subreptice ?

Parmi les décisions annoncées de « fonctionnalisation » de corps administratifs, figurerait celle des corps d’inspection et notamment des inspections générales interministérielles recrutant jusqu’ici pour partie en sortie ENA, en l’occurrence l’inspection générale de l’administration (IGA), l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l’inspection générale des finances (IGF). Ces corps seraient mis en extinction, les inspections ne pouvant plus dans cette perspective recruter que des « agents exerçant des fonctions d’inspection générale » pour une durée limitée.

Une telle mesure serait mortifère pour les inspections : leur apport à la conception et à l’évaluation des politiques publiques est de produire des analyses et propositions basées sur des constats, non sur des incitations à plaire ou à ne pas déplaire. Or, la rédaction de rapports factuels susceptibles de mettre en cause le fonctionnement de services ou d’institutions nécessite une indépendance d’esprit et de plume, qui exige des conditions de recrutement et d’exercice ne plaçant pas les auteurs des rapports sous l’influence immédiate ou différée des commanditaires. C’est l’objet de l’organisation par corps. Des « chargés d’inspection » de passage, devant à échéance de quelques années au plus solliciter un poste dans les services ou institutions qu’ils devraient en principe contrôler ou évaluer, seraient structurellement entravés dans leurs fonctions. Des services d’inspection composés de chargés provisoires de mission seraient voués à produire des rapports de convenance.

Ni la récente loi 2019-828 du 6 août 2019 « de transformation de la fonction publique », ni le discours prononcé par le Président de la République le 8 avril dernier ne comportent de mesure de fonctionnalisation des corps interministériels d’inspection. Le discours du 8 avril a parfois été surinterprété à cet égard : il annonce qu’il ne sera plus possible d’intégrer directement les inspections en sortie d’école, ce qui n’implique pas la suppression des corps correspondants. Il annonce par ailleurs que « les postes d'encadrement seront tous fonctionnalisés » ; s’agissant des inspections générales, la fonctionnalisation de leur encadrement serait une mesure préoccupante nécessitant, en toute hypothèse, une définition a minima du rôle des chefs d’inspection, limitant au plus leur capacité à peser sur les inspecteurs. Mais cette mesure ne revient pas à fonctionnaliser les corps d’inspection.

Au-delà des dispositions votées et des mesures annoncées par le Président de la République, garant des institutions, l’ordonnance en préparation sur la base de l’article 59 de la loi 2019-828 ouvre par contre, de deux façons, la voie d’une fonctionnalisation des corps interministériels d’inspection. Sa version transmise au Conseil d’Etat pose tout d’abord une définition très large, dans l’article premier, du champ destiné à être soumis à des lignes directrices de gestion interministérielles qui détermineront notamment les orientations de recrutement, de mobilité, de promotion et d’évaluation ; ce champ serait composé des emplois supérieurs à la décision du gouvernement et des emplois de direction de l'Etat, mais pourrait aussi inclure les agents exerçant des fonctions supérieures d’expertise ou de contrôle leur donnant vocation à occuper ces emplois, ce qui est le cas des inspecteurs et inspecteurs généraux de l’IGA, IGAS et IGF. Par ailleurs, alors même qu’un article intitulé « inspections générales interministérielles » précédemment prévu par le projet d’ordonnance est resté vide pendant plusieurs semaines avant d’être finalement supprimé, un article 7 inséré au titre de « dispositions particulières » concerne les inspections générales de façon très préoccupante : affirmant, aux termes de son exposé des motifs, que « les membres des inspections générales exercent leurs missions dans le respect de leur indépendance » il sape de fait les conditions de cette indépendance.

La rédaction actuelle peut faire illusion, indiquant que « les agents exerçant des fonctions d’inspection générale sont recrutés, nommés et affectés pour une durée et dans des conditions garantissant leur capacité à exercer leurs missions avec indépendance et impartialité », et que « pendant cette durée, il ne peut être mis fin à leurs fonctions qu’à leur demande ou, sur proposition du chef du service de l’inspection générale concernée, en cas d’empêchement, de manquement aux principes déontologiques ou à ceux mentionnés au précédent alinéa ». Mais aucune de ces affirmations ne résiste à l’analyse en tant que garantie opérante. Au contraire, sous couvert d’organisation de l’indépendance, ce texte prévoit que les membres des inspections générales puissent être révoqués sur proposition de leur chef de service, pour des motifs particulièrement flous. Les notions d’indépendance et d’impartialité ne sont en rien définies, or il est arrivé que des rapports particulièrement étayés soient violemment critiqués, de façon non argumentée, par l’affirmation d’un manque d’impartialité. La possibilité de révocation pour manquement aux principes déontologiques n’est assortie d’aucune précision sur la gravité des manquements visés, sur les conditions de constat de ces manquements comme sur les instances décisionnelles ; cette rédaction très imprécise ne paraît notamment pas compatible avec le droit disciplinaire en vigueur dans la fonction publique. La possibilité de révocation à la demande des intéressés apporte à peine plus de garanties, car les leviers permettant de provoquer de telles demandes sont aussi nombreux que discrets : choix des missions attribuées, niveau des rémunérations indemnitaires, perspectives ouvertes ou fermées pour les postes à venir notamment. Enfin, la commission évoquée, chargée d’examiner de telles décisions et dont la composition n’est pas précisée, ne se prononcerait que pour avis, avis dont seul « le sens », et non la lettre, serait publié.

Le projet d’ordonnance fonde les garanties supposées d’indépendance pour les « agents exerçant des fonctions d’inspection générale » sur l’appréciation de leur chef de service. Lui-même serait nommé pour une durée renouvelable, ce qui ne participe pas d’une garantie d’indépendance ; au contraire, une durée suffisamment longue et non renouvelable serait à cet égard préférable, sous réserve notamment des conditions d’accès à ce poste, que le projet d’ordonnance n’évoque pas. Aujourd’hui, pour les inspections générales interministérielles, le chef du service doit être nommé parmi les inspecteurs généraux du corps, ce qui limite l’arbitraire ; l’hypothèse d’une extinction des corps correspondants mettrait fin à cette relative garantie, que le projet ne remplace par aucune autre. Plus généralement, le postulat du chef de service garant de l’indépendance de plume des inspecteurs n’est pas systématiquement vérifié dans le fonctionnement des corps d’inspection, et ne présente aucune solidité étant donnée l’absence de garantie effective de l’indépendance des chefs de service à l’égard de l’exécutif. Par exemple, il est incertain qu’un chef de service menacé de non-renouvellement de ses propres fonctions, ou d’entrave à sa carrière ultérieure, apporte un soutien à des « agents exerçant des fonctions d’inspection générale » dont les constats déplairaient, ou au moins s’abstienne de demander la fin anticipée de leurs fonctions.

L’article 7 du projet d’ordonnance construit une réponse de façade aux critiques suscitées par les perspectives de fonctionnalisation des inspections générales de l’Etat, mesure qui, loin de conforter les conditions d’exercice d’un métier, éloignerait du professionnalisme. Il comporte par ailleurs des dispositions de nature selon toutes apparences réglementaire, telles que les conditions de nomination des chefs d’inspection, et d’autres, telles que la réforme des dispositions de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée relatives aux sanctions disciplinaires dans la fonction publique de l'Etat, qui sont étrangères au champ de l’habilitation ouvert par l’article 59 de la loi du 6 août 2019. L’article 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 n’est d’ailleurs pas visé par le projet d’ordonnance au titre des mesures d’abrogation.

A ce stade non finalisé de la rédaction du projet d’ordonnance, on peut peut-être se garder de faire le procès d’une mesure de fonctionnalisation qui n’a été ni énoncée ni véritablement annoncée, ce qui est heureux puisqu’elle signerait la suppression des inspections générales de l’Etat en tant que corps aptes à produire des évaluations et contrôles non orientés. Il est difficile pour autant de ne pas s’étonner d’un projet d’article qui organise la vassalisation des inspecteurs sous couvert de proclamer leur indépendance.

Faut-il par ailleurs exclure toute évolution des inspections générales ? A l’évidence non. Il pourrait être utile par exemple de s’interroger sur l’intérêt de maintenir trois corps distincts d’inspection générale, alors que les champs respectifs d’intervention ne sont pas cloisonnés et que les politiques publiques sont toujours plus nettement caractérisées par leur interministérialité. En toute hypothèse, l’utilisation de ces mêmes inspections pourrait être réexaminée, en ce qu’elle est marquée désormais par une cohabitation entre missions d’évaluation et de contrôle et missions dites « d’appui » ; ces dernières induisent des juxtapositions problématiques d’intérêts et interviennent en nombre croissant, au point qu’elles cannibalisent les missions de contrôle pourtant demandées pour certaines par la loi, ainsi que les missions d’évaluation des politiques publiques, dont nombre de décideurs regrettent l’absence sur des sujets majeurs. Enfin, la question des autorités pertinentes de saisine de ces inspections pourrait être posée, s’agissant de politiques publiques pour certaines décentralisées.